民间调查服务机构的现状和未来发展的法律思考
余 婧
民间调查这个新兴的服务行业，正以其独有的方式渗入我们的社会经济生活。但是，这个新兴的的行业是否有其存在的合理性与必要性？是允许其在规范中发展？还是予以取缔？对于这方面的争论，从其产生的那天起就没有停止。本文从法律的角度，对民间调查服务机构的现状和未来发展进行理性探讨。
一、民间调查服务机构产生的历史渊源与我国民间调查服务机构的现状。
（一）世界民间调查服务业的产生与发展。
民间调查服务行业发源于19世纪欧美国家，其产生和成长与近代工业文明的飞速发展所带来的阶层分化、科学技术的高度发展、职业的高度专业化以及近代民主与法制体制的确立密不可分。1834年，法国人佛朗科斯•尤根•维多克创办了世界上第一个私人侦探咨询机构，随后民间调查服务行业在世界范围迅猛发展，直到今天，欧洲、美洲、大洋洲以及亚洲和非洲的许多国家均设有专业的民间调查服务机构。仅英国一地，就有3000多个民间调查服务机构，10000多名民间调查从业人员，而美国民间调查从业人员更多达160多万人，是美国正规警察人数的3倍，他们的业务范围十分广泛，涉及从刑事案件调查到各种民事案件、商业事务以及家庭纠纷的调查；从私人侦探事务发展到保安与安全咨询、安全防范产品生产与销售、商业情报收集等多个领域，甚至包括为国家获取情报服务。近几年，欧美国家大型民间调查服务机构开始进驻亚洲，并有许多已在我国设立了分支机构。总之，今天国外的民间调查服务机构已经成为西方社会中不可或缺的一部分，它们的工作与成就对当今西方世界的经济、社会甚至包括政治领域都产生着广泛而深远的影响。
（二）我国民间调查服务业的现状。
在欧美国家已有上百年发展历史的民间调查服务，对于中国来说还是个新兴行业。自1992年中国第一家民间调查服务机构“上海社会安全咨询调查事务所”在上海成立，民间调查服务行业走过了在坎坷和荆棘中成长的十四年。据不完全统计，现在全国各地开展民间调查活动进行营利的各类机构、组织或团体，共有两万多家，其中在工商行政部门以公司形式登记注册的约有一万多家。粗略估计，全国共有民间调查从业人员近三十万人。从整体上说，中国民间调查服务行业目前仍处于早期成长阶段，主要体现在以下几面：一是业务层次低。大多数服务机构的业务主要集中在打假与以婚姻调查、寻找失踪人口和债务人财产为主的民事调查业务方面；从事资信调查、竞争性情报收集、安全顾问、反保险欺诈等高端商务调查业务的服务机构较少；具有操作跨国项目能力与资源的公司更是寥寥无几。二是从业人员素质低。从业人员中除了少量拥有相关调查工作经历的原公安侦察人员或退伍老兵，大量人员是未受过专门培训的无相关经验者。三是缺乏行业规范和准入门坎，致使一些不法份子混迹其中，游走在法律的边渊，其从业人员犯罪的现象日益增多。加上整个行业在体制上、法律地位上尚未得到国家的明确认可；同时又面临着强大的国外同类机构大举进入；部分本土民间调查服务机构已陷入盲目报价与使用不正当手段竞争的恶性循环之趋势。因此，在未来的几年，国家若不介入，加强行业自律与规范管理，全面提升该行业的专业能力及职业操守水准的话，该行业很可能会陷入一种非常尴尬的境地，甚至会全面萎缩乃至退出市场。
二、民间调查服务机构在我国存在的合理性。
从民间调查的起源和演变的历史过程可看出，民间调查的出现是社会发展的必然产物，是社会分工细化的体现。民间调查服务机构能满足社会中的特定需求，有其独特的功能和作用――能为公力救济提供辅助、补充和填补空白的作用，因此具有存在的合理性。主要表现在以下几方面：
（一）民间调查是公力救济之外的补充救济措施。
根据卢梭的社会契约论，以国家机器为保障的公力救济取代同态复仇的原始私力救济，是人类进步与社会文明的体现。然而私力救济和公力救济在现代社会并非是完全对立的，有时，私力救济可以成为公力救济的补充，二者可以是相辅相成的关系。
一方面，在我国司法与行政执法部门在保障公民权益、维护社会公共秩序等方面发挥着极为重要且不可替代的作用。但有时由于经费、时间、人力的缺乏，以及极少数执法人员徇私枉法、受贿、渎职等原因，使行政执法部门在对公民提供保护时，尚存在不够及时、充分、有效和公正的问题，这意味着并非所有侵权行为都能得到公力给予的矫正或制裁。这时，权利受到侵害的公民即可向民间调查服务机构寻求帮助。
另一方面，许多领域是公安机关及其他国家行政执法部门尚未涉及或涉及不够深入的。例如，我国每年都有相当数量的儿童、妇女被拐卖到异地他乡，还有一些老年痴呆、弱智、精神病患者走失，以及各种原因导致的人口下落不明，在这些方面民间调查服务机构也正在投入大量的精力，以其独特的优势发挥作用。
还有，“执行难”一直是某些地区某些法院工作中的老大难问题，其根本原因在于找不到债务人或其财产下落，执行庭一般只能以查无此人下落或无可供执行财产为理由中止执行。据中国人民银行统计，至2000年末期止，工商、农业、建行、交通、中国银行五家商业银行逃废借贷债务的改制企业32140户逃废债务额达1851亿元，造成大量国家财产的流失。由于“执行难”给公民个人财产带来损失的更是情况严重。这些都是促使银行、公司和公民选择民间调查途径进行私力救济的原因。
可见，现代文明社会固然应该以公力救济作为解决纠纷的主要途径，但作为私力救济方式之一的民间调查也并非与公力救济“水火不相容”。毕竟，这也是保障公民合法权益的有效方式之一。基于此，民间调查服务行业的存在具有深厚的社会基础，当然，民间调查服务行业作为一种私力救济方式，必须得到法律的严格控制。
（二）民间调查是公民应对我国诉讼制度的必然选择。
在刑事诉讼制度方面，现有的启动程序设计尚存在缺憾，使公民不得不寻求民间调查服务机构的帮助。例如，《刑事诉讼法》第一百七十条规定自诉案件包括下列案件：“（二）被害人有证据证明的轻微刑事案件；（三）被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。”可见，在公诉不追及的情况下，被害人虽有提起刑事自诉的权利，但必须有证据证明方可提起相关诉讼。然而，被害人多数是不具有法律专业知识的普通公民，要自行收集到符合自诉立案标准的证据材料谈何容易？这样，对于没有调查事实和收集证据的能力和资源的被害人来说，将丧失启动自诉程序的机会，法律专设自诉制度以更好保护被害人权益的立法目的也将无法实现。在遭遇类似法律困境时，民间调查服务机构将可发挥其独特作用。
在民事诉讼制度方面，2001年12月6日最高人民法院发布《关于民事诉讼证据的若干规定》，进一步强化了当事人的举证责任，即没有证据证明或者证据不足以证明当事人的主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。这在很大程度上意味着“打官司就是打证据”。目前我国司法程序只允许律师进行个人调查取证活动，但是在司法实践中单凭律师调查取证的效果却并不理想。这是因为，首先，《律师法》第三十一条规定：“律师承办法律事务，经有关单位或者个人同意，可以向他们调查情况”，但在实际办案过程中，同意接受调查的相关单位和个人为数甚少，使律师调查取证具有相当的难度；其次，律师即便有权并愿意帮助或引导当事人收集相关证据，但律师本身由于受到业务范围和专业特长的限制，虽然知晓应当取得何种证据，却并不一定有足够的时间和精力去取得该种证据，也并不一定精通取得该种证据的手段和方法。因此，当事人渴望通过具有相关调查知识和技能的人员及机构来获取必要证据，以维护自身权利，民间调查服务机构由此应运而生，并迅速填补了我国诉讼体制中关于调查取证领域的制度空白。
（三）民间调查是有效防范商业风险、保障交易安全的途径之一。
伴随我国市场经济的高速发展和加入WTO后迅猛增长的无限商机，各类经济实体对商业信誉的重视程度越来越高，对风险的防范意识也越来越强。在交易、投资、合作的整个过程中，尤其是在前期寻找商业合作目标或与目标进行磋商的过程中，都希求对交易对象、投资项目和合作伙伴进行资信调查和风险评估，这样将在极大程度上减少决策的失误、避免商业风险和保障交易的安全。目前在我国，司法机关和行政执法部门尚没有义务为各类经济实体提供商业资讯调查等诸方面的服务，这些空白地带则亟需民间调查服务机构来填补。
尽管当前我国从事商务调查的民间调查服务机构在数量上总体比例不高，但现有的民间商务调查机构占据高端市场，需求量极大，所涉范围包括公司资信和资金状况调查、雇用资质调查、产品质量调查、保险欺诈调查、技术专利泄露调查、侵犯商业秘密调查、反倾销调查、诉讼前后资产追踪以及竞争性情报收集和企业安全顾问服务等等，这些专业而系统的调查服务有望卓有成效的帮助企业降低经营风险，加强风险管理意识。
（四）民间调查在打假活动和保护知识产权方面有不可替代的作用。
据不完全统计，在全球范围内，假冒伪劣和非法仿造额已经上升到世界贸易的5%-7%，而打假活动也由于制假售假者手法与能力不断增强及黑社会因素的介入，已陷入越来越困难与危险的境地。仅仅依靠工商行政部门的调查与打击，很难对制假售假行为实现足够遏制，而公安机关因其他经济案件数量的大幅上升，能倾注在打假活动上的力量与精力也十分有限。这种情况下，跨国企业在华代表处与国内知名企业纷纷聘请民间调查服务机构去追查制假售假行为。这些专门从事打假活动的民间调查服务机构，跟踪造假集团和窝点，将取得的确切证据向权利受到侵害的知名公司提交，然后由知名公司根据调查所提供的线索和证据向政府相关部门举报，由政府相关部门捣毁制假窝点。鉴于某些民间调查服务机构在打假工作中的突出成绩，中国质量万里行促进会与其建立了服务点的合作关系。
此外在保护其他知识产权方面，国际唱片工业协会聘请了调查人员作为区域协调员，其工作任务即调查遍布亚洲的非法CD生产厂家。随着中国加入世贸组织，更多知名公司或国际组织、协会也派出调查员或聘请国内的民间调查服务机构协助官方破获盗版光盘生产线。
（五）民间调查也是促进司法改革和司法公正的动力之一。
其一、民间调查服务机构的出现，是对刑事案件中控辩双方力量对比悬殊的重新调整。根据侦查权在刑事程序中控辩双方之间分配格局的不同，侦查体制可以分为单轨式侦查体制和双轨式侦查体制。所谓单轨式侦查体制，是指侦查活动由代表国家的侦查机关单独进行，公民个人无权进行侦查活动。所谓双轨式侦查体制，是指侦查活动可由代表国家的侦查机关和代表公民个人的辩护方同时进行。大陆法系国家的侦查体制通常属单轨制，英美法系国家的侦查体制属双轨制。我国的采用的是严格的单轨制。从世界的司法改革趋势看，为了克服单轨制侦查体制下侦控机关在收集辩护证据方面的天然不足，近几十年来，许多大陆法系国家都逐步给予辩方以一定的调查取证权，从而出现了由单轨式侦查体制向双轨式侦查体制靠拢、转变的趋势，民间调查服务机构也随之在大陆法系得到官方认可。可见，从宏观角度而言，民间调查服务机构有利于促进刑事审判的公正。
其二、民间调查服务机构对包括公安机关在内的司法机关履行职能，产生了客观上的辅助和补充作用，这无疑会促进司法机关办事效率和服务质量的提高。故民间调查服务机构在促进司法改革和司法公正方面起到了一定的作用。
三、民间调查服务机构带来的相关社会问题
尽管如上述所言，民间调查服务机构在净化社会主义市场、加快社会主义信用制度建设、保护知识产权、打击假冒伪劣行为、预防和减少不法侵害、保护当事人合法权益等诸多方面发挥着独特的作用，但由于其法律地位还尚未得到国家有关制度和政策的明确认可，没有纳入社会安全的规范体系中，以及该行业从业人员专业素质良莠不齐等原因，同时也引发了一系列令人深思的社会问题。
（一）利用调查为名进行违法犯罪活动。
近两年，包括北京在内的许多城市出现了一批打着民间调查服务机构旗号的不法组织和个人，利用顾客维护个人隐私的弱势心理，以调查为名而行欺诈之实。这些冒牌的民间调查服务机构和个人或以所掌握的个人隐私对客户进行敲诈勒索，或收取高额费用后携款失踪。其中最为严重的一起案件是发生于2005年的“私家侦探”诱杀抢劫女性案。尹晓敏等3名罪犯，自称是专为女性调查丈夫婚外情的私家侦探，对委托人进行人身控制，逼其交出钱物，最后残忍杀害委托人并将其肢解。在成都、武汉、南京等地，也发生了一些民间调查服务机构引起的诱奸妇女、劫杀客户等暴力恶性事件。如果不对该行业进行整顿肃清，该类以民间调查为名的违法犯罪事件将还有可能不断发生。
（二）调查内容易造成对隐私权的侵害。
民间调查员在工作中侵犯他人隐私的情况非常普遍。隐私权是公民依法享有的拒绝、排斥任何未经法律批准的监视、窥探和防止个人私生活秘密、个人信息被披露的权利，是民法赋予公民个人的一项基本权利。民间调查员目前并不具有国家法律所赋予获取个人数据、信息的手段，他们开展活动往往是秘密进行的。当前国内多数从事低端业务的民间调查服务机构，以婚外情调查为主营业务，比例占到50%强。在开展这种业务以及类似的私人情况调查业务中，主要是对被调查者进行全天候跟踪监视，伺机进行偷拍、偷录、偷摄。这样很容易侵害到他人的隐私权。而且有的民间调查服务机构提供的服务内容本身就涉及对他人隐私权的侵犯，例如为委托人调查上司的个人情况，以作为升迁和加薪的筹码。
但是对于被侵犯的“隐私”也不能一概而论，因为有的隐私是非法的隐私，比如“包二奶”现象侵犯了合法夫妻关系中一方配偶的合法权利，而民间调查员对这种非法的夫妻关系进行调查，如果是出于保护合法的夫妻关系之的目的，那么，这种对“隐私”的侵犯又是具有一定存在的合理性。同样，对于个别人的恶意逃债行为也应当允许民间调查者介入调查。
（三）调查手段不规范引起的违法问题。
民间调查服务机构雇用的民间调查员，其使用的调查手段的正当性和合法性也存在问题。调查员进行私人情况调查时，最常用的手段是跟踪拍摄，而在使用偷拍机和窃听器方面，我国有关的通信器材管理条例规定，只有公安机关批准的企业才可以生产和经营偷拍机等器材，只有国家工作人员、新闻记者凭借介绍信证明才可以购买使用，而在使用中也有相关的规定。其身份得不到法律确认的民间调查员，为了调查工作的顺利开展，只有采取冒充国家工作人员以及使用非法获得的证件等手段来获取，这些行为已经违法。
还有些调查手段虽然并未直接触及法律的禁止性规定，比如在婚姻调查中，许多民间调查服务机构为了成功获取委托人配偶的婚外情证据，派出经过专门培训的异性调查员与委托人配偶接触，必要时利用暧昧手段制造临时婚外恋现象等，其方式应属游走法律边缘，违背善良风尚与公序良俗，易引起恶劣社会影响。
（四）民间调查员的自身安全得不到保障。
民间调查行业因其自身的独特性质，属于高风险行业，加之民间调查服务机构及其雇用的民间调查员在当前法律体制中处于尴尬地位，使得他们的自身安全状况极不稳定。据调研，许多民间调查员都必须对亲友隐瞒身份，日常生活也隐蔽进行，而在调查工作进行过程中受到来自调查对象的威胁和攻击更是普遍现象。据新华社报道，2004年12月29日，北京市公安局东城分局向媒体通报，现年39岁的黄立荣受雇于一家社会调查事务所，当他用照相机、望远镜进行偷拍、监视时，被调查对象发现并被对方的打手殴打致死。这是北京首例民间调查者在侦探活动中死于非命。黄立荣案不是一起普通的刑事案件，而是一直处于边缘地位的民间调查行业诸多问题的一次集中爆发。
四、关于规范民间调查服务机构发展的法律思考。
一方面，已经形成的民间调查市场及急剧增加的市场需求正呼唤合法民间调查服务机构的面世；另一方面，处于自发性早期成长阶段的民间调查行业又因缺乏法律规制而引发了诸多社会问题。面临如此艰难境地，依法规范我国民间调查服务机构则势在必行。笔者有以下几点建议：
（一）完善立法。
既然，民间调查服务机构这一民间组织机构已经以商业方式介入了社会法治秩序，成为对政府管理社会职能的一种补充，则应尽快完善立法，使其得以健康发展。建议在制定《民间调查服务法》的条件尚不具备的情况下，先行出台《民间调查服务管理条例》或《民间调查服务业管理办法》等行政法规或部门规章，对民间调查服务机构的设立、登记，业务范围、执业纪律和职业道德规范作出规定，建立一整套健全的法律约束机制。立法的重点应设定一系列规范以防止民间调查侵犯他人的合法权益，以及对民间调查机构使用器具的权限和场合作出规定。
只有通过法律明确进行规范，划清界限，执法部门对那些非法机构、违法行为进行清理查处进也可做到有法可依，从而使民间调查业沿着理性，向着善的方向健康发展。
（二）实行民间调查从业人员的资格准入制。
由于私人性调查业务带来高额利润的诱惑，很多没有经过专门训练的人也加入民间调查队伍，导致从业人员素质普遍较低，因此提高从业人员素质已成为当务之急。建议借鉴西方国家对民间调查员实行登记注册、持照执业等做法，实行民间调查从业资格准入制：即从业资格的取得应通过资格考试、品行考核和专业培训三道门坎。首先是通过对申请人的统一考核来选拔，成绩合格的，授予资格证书；在取得资格证书后，应对其进行品行考察，确定一定的考察期限，期满合格的，发给执业证书，准予执业；对获得执业证书的民间调查从业人员还需要进行法律和业务方面的定期培训，并接受国家有关部门对其执业情况的监督和考核。
（三）建立民间调查服务机构的监管体系。
建立民间调查行业的监管体系，是当务之急。建议比照律师业管理的方法，将民间调查行业划归国家司法行政部门统一管理，由各级司法行政部门负责其执照颁发、注册、登记、年审等日常管理工作，建立一套自上而下的监管体系。
为何不划归工商与公安部门管理？因为工商部门只能进行一般性地管理，对于民间调查这一特殊行业难以履行全面监管作用；而如果划归公安部门管理又会扼制民间调查行业的发展，而且容易使民间调查行业权力得以扩张，成为公安部门的外围力量，进而使社会主义法律秩序遭到破坏。故，比照律师行业与司法鉴定行业的管理办法，将民间调查行业划归司法行政部门统一管理，是最佳选择。
各级司法行政部门应认真履行职责，加强对民间调查行业的管理。首先，应对国内的各种民间调查性质的服务机构进行清理、整顿，避免过多、过滥；其次，要针对目前该行业收费不规范的情况，会同物价部门制定统一收费标准，向社会公示公开；再次，需要创建一套科学的管理模式，在宏观上指导它的一切活动都在法律法规允许的范围内进行，形成有效的社会监督机制。要设立民间调查投诉委员会，使公民有权对民间调查执业过程中违法行为进行投诉，更为重要的是设定严格的民间调查内部管理机制，建立一套令人满意的民间调查运作模式，加强行业自律性，完善民间调查惩诫制度，力求有力控制在内部得以实现。
结束语：
民间调查服务机构是市场经济的必然产物，也是社会进步的一种标志。民间调查服务机构的合理有序发展将对公民正当权益的保护、，减少不必要的司法资源投入、，缓解公共执法部门的压力、，有效防范商业风险等众多方面都有着积极的作用。当前，不仅本土自发的民间调查服务机构已经深刻的介入了社会经济法制生活。中国加入世贸组织后，国外的民间调查服务机构也将源源不断地涌入国内市场。如何面对这些民间调查服务机构和他们带来的相关社会问题？必定是每一个决策者正在思考的问题。纵观人类历史，对于新生事物的处理策略自有高下，上策是疏，下策是堵。然而，正如大禹治水，堵非良策，只有疏导，才是解决之道。所以，要求我们的决策者正确对待社会主义市场经济中涌现的民间调查服务机构，看到社会对该行业的需求性，在认定其存在合理性前提下，及时用法律加以规范，实行行业准入制度，建立以考核、监督、惩戒为内容的一整套法律法规及行业规则等配套措施，使之尽量避免可能带来的负面作用和消极影响，最大限度地发挥其社会功能。一言以蔽之，面对目前民间调查行业内复杂而棘手的状况，我们应该做的不是取缔与禁止，而且积极有效的加强、管理，使其得以规范和健康发展。